PROGRAMMA DELL'UNIONE

Il valore delle Istituzioni Repubblicane
In difesa dei valori della Costituzione
In ogni democrazia le istituzioni sono lo strumento fondamentale per garantire i principali valori costituzionali: libertà, partecipazione, pluralismo, equilibrio dei poteri.

Per questo le istituzioni sono di tutti: non possono essere modificate in base a contingenze politiche o diventare oggetto di patteggiamenti strumentali di una parte politica. Ogni progetto di riforma istituzionale deve salvaguardare questi valori e promuovere la lungimiranza delle scelte che si compiono, prevedendone le conseguenze di medio e lungo periodo.

Sono principi basilari che non bisognerebbe neppure ricordare, poiché fanno parte del DNA originario di ogni democrazia. L’attuale maggioranza, però, li ha ripetutamente e consapevolmente calpestati. Le istituzioni sono sempre più in conflitto tra loro e piegate a fini egoistici. A questo si aggiunge una riforma costituzionale incoerente che lacera il paese e contrappone i territori con la cosiddetta devolution. L’interesse nazionale viene affermato solo formalmente, ma manca qualunque meccanismo che ne renda effettiva la tutela.

Una riforma, insomma, che non nasce da un patto costituzionale tra tutte le rappresentanze politiche, come è nella tradizione delle democrazie, ma da un accordo tra le sole componenti della maggioranza. Il risultato sarebbe un sistema contraddittorio che produrrebbe il caos istituzionale.

Ci siamo opposti in Parlamento a questa riforma e chiederemo a tutti i cittadini di pronunciarsi contro di essa mediante il referendum costituzionale. Ci opponiamo però non solo al merito della riforma: anche il metodo di realizzazione l’ha trasformata in una delle tante leggi ad personam, unico risultato di cinque anni di governo.

Ci impegniamo innanzitutto ad assicurare e rispettare la stabilità e la supremazia dei valori fondamentali della Costituzione che sono alla base di una democrazia rappresentativa che sia trasparente, solidale, efficace, in grado di guardare al futuro.

Non proponiamo quindi una “grande riforma costituzionale”, semplicemente perché non ce n’è bisogno, e perché ogni modifica della Carta Fondamentale deve essere frutto del coinvolgimento di tutte le parti politiche e sociali.

Vogliamo invece tutelare i valori e diritti fondamentali e il migliore funzionamento delle istituzioni. Queste proposte si possono realizzare in larga parte con legge ordinaria, e la modifica di alcune disposizioni costituzionali solo con riferimento ad innovazioni specifiche.

Non vogliamo riscrivere la Costituzione ma tutelarla, anche elevando il quorum necessario per modificarla, così da scongiurare future riforme a colpi di maggioranza. Puntiamo soprattutto a svilupparne i valori di fondo, arricchendo la partecipazione dei cittadini, migliorando la trasparenza dell’azione di governo, assicurando il pluralismo sociale e istituzionale.

La Costituzione si cambia insieme

L’attuale maggioranza di governo ha applicato alle istituzioni una logica “proprietaria”. Proprio in scadenza di legislatura il governo di Berlusconi ha inflitto due gravi colpi al sistema costituzionale: il progetto di riforma della legge elettorale e il disegno di riforma costituzionale.
Sono entrambi progetti elaborati senza alcun coinvolgimento dell’opposizione, ma anzi contro di essa. La Costituzione e le istituzioni sono diventate merce di scambio, usata per tenere insieme una coalizione politica ormai priva di ogni collante ideale e progetto politico.
La legge costituzionale di riforma del Titolo V approvata nel 2001 riprendeva le proposte elaborate in seno alla Commissione Bicamerale istituita nel 1997 con lo scopo di redigere un progetto di riforma per una parte circoscritta della Costituzione.

Un progetto su cui maggioranza e opposizione avevano trovato un largo accordo, venuto meno solo all’ultimo momento per responsabilità dell’allora leader dell’opposizione e attuale Presidente del Consiglio : una larga parte delle forze politiche aveva partecipato alla elaborazione del testo di riforma, approvandolo nel suo primo passaggio parlamentare, e una larghissima parte delle istituzioni territoriali, di ogni colore politico, ha fino all’ultimo condiviso l’opportunità della sua approvazione.

Lo stravolgimento della Costituzione imposto dal centrodestra è una somma di strumenti di propaganda che permettono ad ogni forza politica di presentarsi al proprio elettorato con un cavallo di battaglia senza alcun interesse per i rischi che corrono le garanzie democratiche e l’universalità dei diritti di cittadinanza , specialmente nelle aree più esposte del Paese
E’ quindi prioritario ristabilire il principio della supremazia, certezza e stabilità della Costituzione.

Crediamo innanzitutto che la Costituzione sia fonte di legittimazione e limitazione di tutti i poteri, e ci impegniamo a ristabilirne la supremazia, a presidio delle regole e dei valori fondamentali della collettività.

A questa tutela uniamo precise garanzie per il futuro, per evitare che future maggioranze di governo realizzino riforme costituzionali senza ottenere un ampio consenso in Parlamento e nella società.

Modificheremo il quorum previsto dall’art. 138 della Costituzione elevando la maggioranza necessaria per l’approvazione, in seconda lettura, di leggi di revisione costituzionale. Questo garantirà il raggiungimento di un ampio consenso, evitando per il futuro riforme costituzionali approvate a colpi di maggioranza evitando ogni confronto democratico.

Manterremo inoltre la facoltà di sottoporre a referendum la legge di revisione costituzionale nel caso in cui lo chiedano un quinto dei componenti di una Camera, o cinque consigli regionali, o cinquecentomila elettori.

Tale proposta avrà carattere di priorità, e richiederà un ampio accordo in Parlamento.

Partecipazione, rappresentanza e governabilità

Un sistema istituzionale democratico deve garantire, insieme, la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica, l’effettiva rappresentatività delle istituzioni che prendono le decisioni fondamentali per la vita associata, l’efficacia dell’azione di governo per la tutela dei diritti dei cittadini e per la realizzazione del programma sul quale ha ottenuto il consenso e l’adesione della maggioranza degli elettori.
Il centrodestra non è riuscito ad assicurare, negli anni in cui è stato al governo, nessuno di questi tre elementi fondamentali. La partecipazione dei cittadini è stata ridotta negli spazi e nei modi; la riforma elettorale potrebbe finire per premiare la coalizione che prende meno voti, comprimendo il rapporto tra elettore ed eletto e aumentando l’ingovernabilità nella prossima legislatura.

Crediamo invece che partecipazione, rappresentanza e governabilità siano valori fondamentali da preservare e garantire.

Puntiamo ad ampliare ed arricchire le occasioni di partecipazione, anche rivitalizzando il referendum abrogativo: proponiamo per questo di aumentare da 500.000 a 750.000 il numero di firme necessarie per indire un referendum e di ridurre il quorum previsto per la validità della consultazione alla metà dei voti espressi nelle precedenti elezioni per la Camera dei Deputati.

Dovremo attivare anche strumenti nuovi che rispondano alla diffusa esigenza di partecipazione, dimostrata dal successo delle Primarie dell’Unione. Moltiplicheremo le occasioni di consultazione, promuovendo la partecipazione dei giovani e favorendo la formazione di un’opinione pubblica informata.
Incentiveremo e diffonderemo le esperienza di democrazia partecipata a livello locale, favorendo il dialogo tra le istituzioni e i soggetti della società civile.

Crediamo che lo strumento fondamentale per la rappresentanza sia un sistema elettorale che consenta una scelta chiara e consapevole, e che assicuri insieme la rappresentanza e la governabilità: due valori che devono coesistere perché la prima senza la seconda non assicura effettività alla scelta degli elettori e la seconda senza la prima si trasforma in puro esercizio di comando.
Non seguiremo l’esempio del centrodestra imponendo un “nostro” sistema elettorale, ma lavoreremo per un sistema elettorale che assicuri tutti questi valori.
Proponiamo inoltre di introdurre le necessarie modifiche all’ordinamento vigente per superare l’attuale eccessiva frammentazione dei sistemi elettorali regionali, che ha l’effetto di disorientare i cittadini e di non assicurare in modo omogeneo su tutto il territorio nazionale la coniugazione tra le esigenze democratiche di rappresentanza e quelle di governabilità.

E’ necessario inoltre procedere alla razionalizzazione delle scadenze elettorali, attraverso l’accorpamento delle elezioni politiche e amministrative ravvicinate . Questa soluzione, oltre a far conseguire risparmi non trascurabili, avrebbe anche l’effetto di ridurre l’incentivo all’astensionismo rappresentato dal fatto che troppo spesso i cittadini si vedono chiamati alle urne a breve distanza dalle ultime consultazioni , evitando anche che l’azione di governo ai vari livelli sia condizionata negativamente da una campagna elettorale continua.

Oltre al sistema elettorale, per assicurare una connessione tra rappresentanza e governabilità riteniamo indispensabili alcune misure che rafforzino il Parlamento e rendano, al contempo, più efficace l’azione di governo:
- l’attribuzione al Primo Ministro del potere di proporre al Presidente della Repubblica la nomina e revoca di ministri, viceministri e sottosegretari;
- una migliore regolamentazione della questione di fiducia, con la previsione di specifici limiti al suo esercizio;
- la possibilità di sfiduciare il Primo Ministro solo attraverso una mozione di sfiducia costruttiva, con l’esplicita indicazione di un candidato successore.

Le garanzie istituzionali

In un sistema parlamentare, maggioranza ed opposizione hanno ruoli distinti: la prima ha la responsabilità di governare, la seconda di controllare l’azione di Governo e proporre politiche alternative.
Per questo una Costituzione democratica deve definire nettamente i limiti dei poteri del governo e della maggioranza, per tutelare l’inviolabilità dei diritti e delle libertà dei cittadini.

Il rafforzamento dell’esecutivo, che riguarda oggi tutte le democrazie occidentali, richiede un parallelo rafforzamento delle garanzie costituzionali e del ruolo del Parlamento.
Il centrodestra, in questi anni, non ha solo svolto un’azione di governo inefficace, ma ha spesso aggirato o cancellato gli strumenti posti a garanzia delle opposizioni, e quindi del confronto e del pluralismo.

Il rischio è quello di uno squilibrio che porti alla "dittatura della maggioranza". Questo rischio deve essere combattuto riaffermando la necessità di equilibrio tra i poteri istituzionali attraverso appositi checks and balances. Tale "dittatura della maggioranza" sarebbe il naturale risultato della riforma costituzionale presentata dal centrodestra: essa esautora completamente il Parlamento, e sancisce il dominio assoluto del Premier su tutti gli altri organi costituzionali.
In questo modo non si adegua il sistema delle garanzie costituzionali ai mutamenti prodotti dall’introduzione del maggioritario, ma se ne accentuano addirittura le disfunzioni, sacrificando i diritti delle minoranze.

Per rafforzare le garanzie istituzionali eleveremo la maggioranza necessaria per l’approvazione delle leggi di revisione costituzionale, ammettendo in ogni caso la facoltà di sottoporre la legge di revisione a referendum.

Prevedremo espressamente che il referendum si svolga con distinte votazioni se la legge concerne diverse parti della Costituzione o istituti tra loro distinti.

Eleveremo elevare la maggioranza necessaria per l’elezione del Presidente della Repubblica, garante imparziale della Costituzione e rappresentante dell’unità nazionale, e la maggioranza necessaria per l’elezione dei presidenti delle Camere, in modo da tornare alla convenzione che prevedeva una larga intesa sulla designazione dei presidenti, tutelandone il ruolo di garanti imparziali.
Eleveremo anche la maggioranza necessaria per l’approvazione dei regolamenti alle camere.

Attribuiremo alla Corte costituzionale la potestà di decidere, in ultima istanza, sulle controversie relative alla elezione dei membri del Parlamento, sulla cause sopraggiunte di ineleggibilità e sulla incompatibilità dei parlamentari e sulla incompatibilità dei membri del Governo Dovremo inoltre assicurare strumenti per tutelare le minoranze parlamentari, legittimandole a ricorrere alla Corte costituzionale in caso di violazioni delle norme sul procedimento legislativo.
Alle opposizioni spetterà la presidenza delle Commissioni parlamentari cui sono attribuiti compiti ispettivi, di inchiesta, di controllo o di garanzia, disciplinando con legge costituzionale i limiti già imposti con legge ordinaria al potere di decretazione d’urgenza del governo

Intendiamo poi riformare l’art. 79 della Costituzione in materia di amnistia e indulto, per modificare l’attuale quorum troppo alto e la sua applicazione ad ogni articolo della legge relativa

Respinta la riforma costituzionale del centrodestra, proporremo nuove modifiche costituzionale solo dopo la modifica dell’art. 138 della Costituzione, in modo da avere la certezza di una larga intesa di tutte le forze rappresentate in Parlamento.

Un nuovo Senato per Regioni e autonomie

La riforma del Titolo V realizzata nel 2001 dal governo di centrosinistra ha ristrutturato profondamente lo Stato in senso autonomistico e pluralistico. La riforma federale, però, non si è compiuta: il centrodestra non le ha fatto infatti seguire la predisposizione degli strumenti necessari. Bisogna coinvolgere le autonomie territoriali nella definizione dell’indirizzo politico nazionale.

Per fare questo è necessario completare la riforma superando l’attuale bicameralismo paritario, ovvero istituendo un Senato che sia camera di effettiva rappresentanza delle regioni e delle autonomie.

Su questo punto la riforma costituzionale del centrodestra imbroglia e complica le cose, appesantendo il procedimento legislativo sul piano procedurale e creando un Senato “doppione” della Camera dei Deputati, che consente l’eleggibilità di candidati sradicati dal territorio di riferimento e non realizza alcuna concreta rappresentanza degli enti locali

Noi intendiamo invece realizzare un efficace bicameralismo differenziato, attraverso un Senato che sia luogo di effettiva rappresentanza delle autonomie territoriali, titolare di competenze legislative differenziate rispetto alla Camera dei Deputati.

Crediamo che i senatori debbano essere effettivi rappresentanti degli interessi del proprio territorio, e che per questo debbano essere espressione delle istituzioni rappresentative regionali e locali. Per questo:

- i senatori devono essere eletti dal Consiglio Regionale e dal sistema delle autonomie locali con procedimenti elettorali di secondo grado;
- la composizione del Senato deve assicurare un numero minimo di seggi ad ogni Regione;
- il Senato sarà organo permanente , in cui i senatori seguano le sorti dei Consigli regionali e delle autonomie territoriali che li hanno espressi, e siano quindi rinnovati a scadenze successive;
- il numero dei senatori sarà ridotto a 150.

Il procedimento legislativo si dovrà articolare in due tipologie di leggi: una di competenza bicamerale, una di esclusiva competenza della Camera.
Solo la prima tipologia prevede l’intervento decisorio del Senato. Essa dovrà comprendere:
- leggi costituzionali;
- leggi per la determinazione dei livelli delle prestazioni dei diritti sociali e civili;
- leggi di attuazione dell’art. 119 Cost., cioè relative all’istituzione e disciplina del fondo perequativo e alla destinazione di eventuali risorse aggiuntive o di interventi speciali, nonché leggi recanti l’armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario di cui all’art. 117, terzo comma, Costituzione;
- leggi recanti la disciplina degli organi di governo e delle funzioni fondamentali degli enti locali;
- leggi che intervengono nelle materie di competenza delle Regioni, quando siano in gioco interessi superiori della collettività, l’unità giuridica o economica del Paese, l’uguaglianza nell’esercizio dei diritti costituzionali.

Tutte le altre leggi saranno competenza della Camera dei Deputati e il Governo dovrà ottenere la fiducia della sola Camera . l nuovo senato verrà votato dai Consigli Regionali e dai Consigli delle Autonomie Locali contestualmente all’elezione della Camera dei Deputati della XVI legislatura.

Migliorare la riforma del Titolo V

L’azione del centrodestra sul federalismo è stata contraddittoria: da un lato la propagandata ed imposta devolution, dall’altro l’affossamento della riforma del 2001. Quest’ultima è infatti rimasta inattuata nonostante la pressante richiesta da parte delle Regioni e dei Comuni.
Lo Stato ha continuato a legiferare a tutto campo, come se la riforma del 2001 non esistesse, ma senza svolgere i compiti che davvero gli spettavano. I meccanismi di finanziamento, così come i livelli delle prestazioni dei diritti sociali e civili, non hanno avuto alcuna definizione.

Accanto a questa colpevole inerzia si è assistito a comportamenti di un centralismo soffocante ed invadente. Il governo ha posto tagli e vincoli alle risorse delle autonomie, negato il dialogo tra livelli territoriali, impugnato con frequenza le leggi regionali, spesso contro le regioni governate dal centrosinistra.
Per costruire un sistema che assicuri una Repubblica unitaria e pluralista servono un importante investimento politico e organizzativo ed un forte impegno a semplificare duplicazioni e sovrapposizioni.
Saranno necessarie anche alcune correzioni ed integrazioni alla riforma approvata nel 2001, per una chiara attribuzione di funzioni normative e amministrative e di risorse finanziarie.

Agiremo su due livelli:
- interventi normativi costituzionali, ordinari e di modifica dei regolamenti parlamentari;
- piani d’azione amministrativi, per l’adattamento degli apparati pubblici.
Intendiamo così giungere, entro la legislatura, ad un sistema istituzionale autenticamente pluralista.

Come interventi di legge costituzionale proponiamo:
- una migliore definizione delle materie di esclusiva competenza statale, che ricomprenda la disciplina dei rapporti di lavoro, la tutela e la sicurezza del lavoro, l’ordinamento delle professioni e delle comunicazioni, le norme generali sulle grandi reti di trasporto e navigazione, il trasporto e la distribuzione dell’energia;
- la previsione di una clausola generale che consenta al Parlamento di intervenire con legge anche in materie di competenza regionale quando siano in gioco superiori interessi della collettività, quando si debba garantire l’unità giuridica o economica del Paese o garantire l’uguaglianza dei cittadini nell’esercizio dei diritti costituzionali; tale clausola permette di semplificare l’art. 117 della Costituzione, abolendo la categoria di competenza concorrente;
- un Senato che sia espressione delle assemblee regionali e degli enti locali.

Come interventi di legge ordinaria proponiamo:

- l’adozione delle leggi di individuazione dei principi fondamentali;
- la definizione dei livelli delle prestazioni per l’omogenea garanzia dei diritti sociali e civili su tutto il territorio nazionale;
- il perfezionamento del sistema delle Conferenze attraverso il potenziamento del ruolo della Conferenza unificata, per superare l’attuale logica binaria;
- l’adeguamento del modello organizzativo dell’amministrazione centrale, eliminando apparati che duplicano funzioni regionalizzate.

Per i regolamenti parlamentari proponiamo invece una modica che miri all’integrazione della Commissione per le questioni regionali prevedendo la partecipazione di Regioni ed enti locali, nelle more dell’istituzione del Senato federale.

Come interventi di azione amministrativa proponiamo:
- l’introduzione di meccanismi di conciliazione tra i vari livelli di governo;
- lo sviluppo della funzione di monitoraggio delle politiche e l’implementazione dei grandi sistemi informativi, incentivando la nascita dei sistemi regionali ;
- il completamento della riconversione dell’amministrazione centrale che invece di ridursi è cresciuta.

Attuare il federalismo fiscale

Per realizzare il federalismo fiscale serve una finanza pubblica equilibrata, che riconosca agli enti locali sufficienti risorse ed autonomia, preveda la responsabilità finanziaria rispetto ai saldi di gestione e supporti la solidarietà con meccanismi di perequazione.

Questo è il quadro di principi fissato dal centrosinistra nella riforma del 2001, e rimasto lettera morta sotto il centrodestra. Il governo Berlusconi ha tagliato unilateralmente le risorse di Regioni e Comuni con leggi finanziarie di impostazione centralistica.

Il centrodestra ha così paralizzato lo strumento più importante per l’attuazione del federalismo: l’art. 119 della Costituzione, obbligando sindaci ed amministratori regionali e locali a scegliere quali servizi ridurre o chiudere. In questo modo le vittime sono i cittadini, che si vedono tagliare i servizi a causa dell’incapacità del governo nazionale di tenere la rotta sugli andamenti dei conti pubblici.